В думской фракции «Единой России» произошел невиданный в истории партии власти демарш – сразу шесть депутатов проголосовали против законопроекта, официально одобренного фракционным руководством. Раньше даже индивидуальные бунты такого рода были большой редкостью и жестко пресекались. Например, недавно из фракции исключили депутата из Санкт-Петербурга Евгения Марченко за то, что он не поддержал федеральный бюджет в первом чтении. Ранее Наталья Поклонская поплатилась за свой отказ голосовать за пенсионную реформу тем, что сразу лишилась поста главы комиссии, а потом и депутатства, отправившись послом на Кабо-Верде.

На этот раз мятежников оказалось сразу шестеро, и всех их объединяет территориальная принадлежность – они избраны от Татарстана и пошли против воли партии по принципиальному вопросу. Депутаты отказались поддержать законопроект об основах публичной власти, который должен изменить отношения между центром и регионами РФ.

Мало того, против проекта выступили не только депутаты Госдумы от Татарстана, но и их коллеги из Госсовета республики, которые также голосовали против документа и направили на него отрицательный отзыв в федеральный парламент. Есть претензии к закону и у других ресурсных регионов – Якутии и нефтяных автономных округов (Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого и Ненецкого). Они надеются внести правки в текст во втором чтении. Документ, в случае принятия, серьезно усилит центральную власть в РФ, но не все российские регионы оказались готовы это приветствовать.

Унификация федерации

Проект конституционного закона Об основах публичной власти внесли в парламент видные единороссы – глава парламентского комитета по конституционному законодательству Павел Крашенинников и руководитель комитета по законодательству Совета Федерации Андрей Клишас. Это лучшее доказательство, что документ был одобрен (а возможно, и написан) на самом верху и не может не быть принят.

Документ понадобился после того, как в новой редакции Конституции было прописано понятие «единая система публичной власти», куда входят федеральные, региональные и муниципальные власти. По сути, это законодательное закрепление выражения «вертикаль власти», которая простирается из президентского кабинета в Кремле до сельских администраций.

Проект Клишаса и Крашенинникова касается регионального уровня вертикали. Среди прочего он унифицирует названия должностей и институтов власти – теперь все руководители регионов будут называться просто «главы» (по желанию можно добавить слово «губернатор»), а все региональные администрации – «правительствами». Это изменение коснется прежде всего главы Татарстана, который, несмотря на существующий с 2011 года соответствующий запрет, продолжает называться «президентом».

Также главы регионов попадут в еще большую зависимость от центра. Президент сможет объявлять им выговоры и увольнять из-за утраты доверия, не мотивируя свое решение. Губернаторы будут обязаны согласовывать назначения ключевых чиновников, отвечающих за финансы, строительство, медицину и образование с федеральным правительством. Все региональные депутаты в случае принятия документа будут приравнены к госслужащим, даже если они не получают зарплату в парламентах.

Перечисленное серьезно меняет федеративное устройство России, которое становится еще более номинальным. В 1990-е у многих регионов сложились свои, особые отношения с центром. Например, у Татарстана с Москвой был отдельный договор – республика могла сама вести международную политику и вводить собственные налоги. Названия должностей глав субъектов отражали разнообразие. Первые лица регионов напрямую не подчинялись президенту, который не мог, например, объявить им выговор, а для увольнения по утрате доверия требовались серьезные основания.

Кроме того, губернаторы могли подбирать себе команду относительно самостоятельно – согласование региональных чиновников с правительством было неформальной процедурой и скорее актом вежливости. Разумеется, и раньше президент мог выразить любому главе региона свое недовольство, а федеральные чиновники могли повлиять на кадровые решения на местах. Но жесткая формализация этих процедур неизбежно подорвет остатки губернаторской самостоятельности.

Слабые губернаторы – слабая вертикаль

После принятия закона губернаторы окончательно впишутся в корпорацию «Росвласть». Они получат унифицированные должности, а президент будет уже абсолютно законно оценивать их работу, объявлять выговоры и увольнять. Губернатор официально станет не первым лицом субъекта Федерации, а зависимым от центра управленцем в государстве, близком к унитарному. Также центр будет влиять на ключевые назначения в регионах, и это тоже серьезная потеря самостоятельности.

Наделение депутатов региональных заксобраний статусом госслужащих на первый взгляд выглядит формальностью, но на деле это станет чувствительным ударом для региональных элит. Представители крупного местного бизнеса безвозмездно заседают в парламентах, депутатское кресло считается престижным и почетным, а сами заксы, как правило, представляют собой аналог благородных собраний царских времен.

Теперь нобилям на местах придется выбирать: или управление собственным бизнесом, или хотя бы формальное отстранение от него в пользу депутатства (таковы правила госслужбы). Разумеется, эта проблема решаема – компания переписывается на родственника или близкого друга, влияние на нее сохраняется, многие депутаты Госдумы или даже чиновники так поступают. Но это лишние сложности, дополнительно отпугивающие местный бизнес от участия в управлении регионом.

Все эти меры формально усиливают вертикаль. Центр получит законное право влиять на все – от назначений региональных министров до выдачи персональных выговоров. В вертикаль с помощью госслужбы встроят даже региональных депутатов – скорее всего, в заксобраниях теперь увеличится доля бюджетников и функционеров «Единой России», то есть людей, зависимых от власти.

Решения, по-своему логичные и предсказуемые. До сих пор, несмотря на всеобщую вертикализацию, на местах продолжают существовать очаги живой политики в виде влиятельных групп, которые имеют своих представителей в депутатском корпусе, а иногда и в администрациях. Многие из назначенных центром губернаторов ведут достаточно самостоятельную кадровую политику, не особо оглядываясь на позицию Москвы.

Даже если центр высказывает недовольство, нужного человека все равно назначают, пусть и на должность с другим названием. Не вице-губернатор по политике, а советник (так произошло в Севастополе). В Архангельске министр по здравоохранению год работает в статусе и.о. В любом случае местные элиты понимают, что решать вопросы надо с этим человеком, а как именно называется его должность, уже не так важно. Теперь и этой небольшой вольнице придет конец.

Однако те же централизаторские меры добавляют вертикали хрупкости. Губернаторские посты становятся еще менее интересными для влиятельных фигур в системе. Финансовые потоки и так давно ушли в центр, а скоро главы регионов не смогут даже самостоятельно подобрать себе команду. Прямая вписанность в вертикаль – это не совсем то, чего хотят политики, которых привлекала губернаторская карьера.

Крупным федеральным группам, которые расставляли своих людей на посты глав регионов, инициатива тоже вряд ли понравится. В измененной системе назначение нужного человека на губернаторский пост не будет означать контроля над регионом – придется отдельно лоббировать и другие кадровые решения на уровне местных министров, а здесь уже может подсуетиться конкурирующая группа и назначение заблокировать.

Скорее всего, такие группы потеряют значительную часть интереса к региональной политике, а значит, перестанут брать ответственность за территории. Из местной политической жизни уйдут и многие бизнесмены, которые не захотят записываться в госслужащие, при этом они продолжат сохранять авторитет и влияние на жителей.

Параллельная власть

Сомнений в том, что закон примут с минимальными изменениями, почти нет. Возможны разве что какие-то поправки, влияющие на отношения внутри регионов-матрешек (округов в составе Тюменской и Архангельской областей). Явных регионов-бунтовщиков, кроме Татарстана, нет. Но, скорее всего, действие документа будет прямо противоположным пожеланиям разработчиков.

Губернаторские посты будут занимать слабые фигуры, которым не хватает влияния для того, чтобы претендовать на какую-то более завидную должность. Команды их будут разрозненны и фрагментированы, многие главы из мести будут мешать навязанным сверху подчиненным, и наоборот. Вместо региональных нобилей с авторитетом у населения депутатами будут становиться зависимые бюджетники, куда менее способные быть каналом связи между властью и обществом.

Всей этой конструкцией действительно будет проще управлять из центра, но далеко не факт, что Кремль станет лучше контролировать реальную ситуацию. Негативные последствия инициативы уже налицо – сильные регионы выказывают недовольство документом, которое после принятия просто станет скрытым. Отойдут от официальной вертикали и местные центры влияния, которые могут начать играть большую роль при принятии решений, чем формальные институты власти. В результате центр будет еще меньше понимать и влиять на происходящее на местах. Вплоть до того, что отдельные субъекты Федерации просто не будут исполнять принятый в центре закон. 

За примерами далеко ходить не надо – тот же Татарстан до сих пор живет с президентом, хотя название этой должности для глав регионов было упразднено 10 лет назад. Москва до сих пор смотрела на это сквозь пальцы – возможно, в каких-то случаях так произойдет и с теми правилами, что вводит новый законопроект. Центру будет проще проигнорировать отдельных нарушителей, чем идти на рискованный открытый конфликт с нацреспубликами.

Наконец, централизация и вертикализация противоречат курсу Кремля на уход президента от текущих решений ради сохранения рейтинга. После принятия законопроекта губернаторы окончательно превратятся в прямых подчиненных Владимира Путина, и перекладывать на них непопулярные шаги будет еще сложнее. Центр ответственности за принятие решений переместится в Кремль и правительство, а вертикаль разбалансируется и потеряет систему сдержек и противовесов, которую президентская администрация выстраивала с начала нулевых годов.

следующего автора:
  • Андрей Перцев